【健康城市】阳建强 | 公共健康与安全视角下的老旧小区改造

| 发布：2020-08-01 | 1648

作者 | 阳建强
东南大学，建筑学院教授，博士生导师
中国城市规划学会，城市更新学术委员会，主任委员
 

       城市化极大促进了人类文明的发展与进步，使人们的生活变得更美好，同时也时时面临“城市病”的威胁，存在众多的城市安全隐患。英国的经济史学家哈孟德夫妇把英国工业革命之后由于城市爆炸而产生的一系列问题称之为“迈达斯灾祸”（Curse of Midas），中国大百科全书（第二版）定义城市病（Urban Pathologies）为:发生在城市社区中，由城市生活、就业压力和环境恶化等产生的各种心理混乱、社会冲突、生态失调、反社会行为等问题的总称。20世纪末期，英国医学杂志《柳叶刀》曾报道：城市化的畸形发展使城市成为致命病毒的温床，引起了流感、病毒性肝炎和登革热的大规模流行。世界卫生组织（WHO）也发出警告，“人类和传染性疾病病原体仅处于两军对峙的停战状态，只要城市的基础设施崩溃，这个平衡随时都会改变”[1]。2003年SARS的肆虐横行，直接影响了我国二十多个省市，特别是在广州、北京等特大城市中，非典型性肺炎危害之深令人触目惊心。17年后，突如其来的新型冠状病毒肺炎突发事件又一次打破了人们平静的生活，严重危及人的生命，给城市发展和安全健康再次敲响警钟。如何树立“以人为本”和“生命至上”的价值观，遵循城市生命有机体的自然发展规律和基本原则，建设一个真正生态、健康、安全和美好的城市，值得我们深刻反思。老旧小区作为城市的最基本生活单元，也是城市最脆弱的地区，普遍存在人口密度高、老龄化化现象严重、人口构成复杂、市政公用设施落后、安全设施严重不足、公共活动空间缺乏、道路拥挤狭窄、用地布局混乱和环境质量恶劣等问题。急需我们回归居住环境的初衷和生活质量的保障，基于世界卫生组织提出的健康城市理论，从公共安全与健康视角重新审视老旧小区改造状况，提出需要加强和改进的规划建议。

1. 居住环境公共健康与安全的基本要素
       一个健康的城市应具有高质量的、安全的居住环境，拥有目前稳定、长期可持续发展的生态系统，应在水的供给、卫生设施、营养、食品安全、卫生服务、住房条件、工作条件等方面满足所有居民的基本需求，同时有适合公众健康和病残护理服务的最适宜标准，以使所有人均可从中获益。具体而言，居住环境公共健康与安全的基本要素主要体现在生态、安全、方便、宜居等方面。

     （1）生态
       在居住社区建设和使用过程中，需要充分尊重自然环境，延续原有自然生态系统，合理地对土地资源、水资源、生物资源进行最佳利用，尽量减少能耗、减少排放、利用清洁能源，营造人与自然和谐的生态环境。基础设施的生态性要求对于可再生能源应加以处理促使其循环使用，对于不可再生能源应积极提高其使用效率。以水资源的使用为例，减少家庭和商业部门不必要的纯净水供应（洗涤用水、卫生洁具用水等）可以减少淡水资源的消耗；鼓励雨水和洗涤用水的收集、处理以及循环使用。居住环境的生态性主要体现在室内环境与室外环境两个方面。就室内环境来说，住区通过合理地规划布局和功能分区，可以达到改善建筑朝向、增加采光率、有效通风等效果，通过建筑设计中先进技术的应用，增加室内环境的生态性能。就室外环境来说，要保持住区内部的高差变化、周边水域的水文条件、植被覆盖情况等自然特性，并有效促使其生态特性的平衡发展。

     （2）安全
       确保人的生命、身体、财产、活动和机能等的安全性是居住环境中重要的健康影响因素。居住环境安全性可以分为两类：一类是日常安全性，包括对防范性、交通安全性，以及其他生活中危险的安全性等；另一类是灾害安全性，包括对洪涝、地震等自然灾害引发的灾害，以及人类活动密集地区由人为因素引发的火灾等情况下的安全性[2]。随着小汽车数目的增加，交通的日常安全性日益成为威胁居民安全的主要隐患，内部道路网的设计以及道路环境在预防道路交通事故方面具有重要作用。对于瘟疫、火灾、洪涝灾害、地基灾害、地震灾害及城市性灾害等，甚至还包括一些突发的传染性强的疫情灾害，对于这些灾害的对策可采取划定灾害危险区域、将危险区与居住区域相隔离、加强生命线的整治程度、提高灾害控制能力以及确保避难空间等措施。另外，住区应遵循消防、人防以及防灾规划的要求进行规划布局、设置相应设施，考虑物业管理、安全防卫需要，采取恰当而必要的门禁和公安监视技术。

     （3）方便
       居住环境的方便程度主要涉及“日常生活的便利性”、“各种设施的便利程度”、“交通设施的便利性”和“社会服务的便利性”[5]。便利性的影响因素包括接近设施的程度（与设施之间的距离）、设施的丰富程度（设施的密度、占地面积、种类等）、某种服务的利用可能性（宽带入户装置等）等方面。住区承载着居民的日常生活，除了提供适用的住房外，住区应该能够提供满足居民日常生活的交通方式、公共设施以及户外环境，倡导公交出行、步行友好环境，为居民日常购物、上学、交往、文化体育活动、休闲漫步等活动提供方便。2018年新发布的《城市居住区规划设计标准(GB50180-2018）》，根据居民在合理步行距离内满足基本生活需求的原则，分为十五分钟生活圈居住区、十分钟生活圈居住区、五分钟生活圈居住区及居住街坊四级，其目的在于强调公共设施服务的步行可达和方便。

     （4）宜居
       宜居的居住社区首先应建立在生态、安全、卫生和健康的基础上，它们是宜居社区的基本保障，其次优美的人居环境、多样的公共空间和完善的公共设施等对居住社区也是非常重要的。需要在尊重气候及地形地貌等自然环境条件基础上，确立人与环境间的协调关系，通过人工的力量创造更好的景观环境；需要通过不同层次的公共空间来构成居住社区丰富的空间系统，为居民提供交往与分享的生活舞台，塑造多色彩、多情调的公共生活气氛。完善的城市公共设施是居民公共活动得以实现的重要物质基础，需要关注与生活直接相关的生活服务和市政公用基础设施。
此外，还需要加强社区邻里防范、社区治安管理、社区组织管理、社区的组建、管理体制和自治组织的健全等工作，它们对保证居住环境公共健康安全也同样重要。


2 老旧小区存在的健康安全问题与隐患
       老旧小区一般建设于1960至1990年代期间，由于长期缺乏日常维护和更新，加之当时建设标准普遍偏低，在公共卫生健康与安全方面，存在诸多问题与隐患：

     （1）建筑老化严重，生活条件和居住环境低下
       大多数建筑建设时间久远，使用期限将近，且年久失修，存在较大的安全隐患，抵御火灾、地震等自然灾害的能力较差；户均建筑面积偏小，内部设施简陋，缺乏独立的厨卫设施和完善的环卫设施，难以满足人们的现代生活需求；现存老旧小区用地中各种用地性质相互混杂、不同使用功能的相互交叉和干扰，存在噪声污染、空气污染以及住区的安全性问题；由于居住拥挤造成的日照时间短、通风性差以及由于建筑材料问题造成的隔音性差、隔热性差等对居民的身体健康产生不利影响。

     （2）市政基础设施落后，城市生命线存在危险
       基础设施自身的安全性是保障居民生命安全的重要条件，但许多老旧小区基础设施已过使用期限，存在不健全、不完善、不完备和不达标等情况。具体反映在缺乏持续稳定的供水供电系统、必要的排污管道与自用排污设施、缺少垃圾收集设施、缺少必要的防灾安全设施、缺乏社区卫生服务设施等等，这些基础设施的短缺、超负荷以及不完备状况，给当地居民的生活带来严重的影响，更重要的是直接关系到老旧小区的抗灾能力，给居民带来严重的疾病和灾害威胁的隐患，严重危害居民的身体健康。

    
     （3）生活服务设施难以保障，公共活动空间不足
       老旧小区生活服务设施一般都是自发形成的，存在许多不健康的因素。主要表现在自发形成的社区服务设施往往缺乏整体性规划，设置分散、布局混乱；服务距离方面难以得到保障，相应的服务设施的内容和面积非常有限，从而引起的生活服务设施不足给居民生活带来困难；现实中由于老旧小区用地紧张，无力提供足够的公共场所与开敞空间，对于居民的身体和心理健康方面都有不同程度的影响。

     （4）人口构成复杂，存在较为严重的老龄化现象
       由于老旧小区功能设施衰退和环境品质下降，条件较好的家庭或有能力的年轻人基本都在城区购买商品房，留存在老旧小区内部主要是一些老龄人和来城务工的外地临时租住人口，长期以往使得老旧小区出现严重的老龄化现象、居住空间分异等新的问题。加之社区居委会的治理能力相对有限，社区参与和互动缺乏，以及社区发展和管理政策难以获得社区不同阶层居民的一致认同和支持等原因，老旧小区的基层社区在其社会空间结构、利益结构和权力结构方面出现碎片化现象，造成老旧小区基层社区的有效治理难以实现[3]。

3 针对老旧小区公共健康安全的改造规划建议
     （1）充分认识公共健康安全的重要性
       安全、健康的居住环境是我们生活不可或缺的重要基础，现代城市规划的产生与社会对公共健康的关注直接相关。面临19世纪初出现传染性和感染性疾病的健康危机，人们通过改造物质环境来改善城市居民的卫生状况，当时的城市卫生运动可以说是城市规划与公共卫生的最初结合，这一运动主要致力于街道整治与通风处理方面，通过严格的建筑排列、街道清理、街道宽度规范、街道通风、以及排水和排污装置的设置，使得曾经混乱的局面得以改善。20世纪中期以后，公共健康的关注点开始投向更加广阔的领域，迎来“新公共健康”运动，将环境改变（包括自然环境和社会环境）和个人预防措施与适当的治疗性干预结合起来，更加强调了城市规划在健康促进方面的主导作用[4]。
今天，环境权和生命健康权已成为人类所共有的最基本人权，创造一个安全健康的居住环境是城市规划工作者的首要任务，也是人们保持生理健康和心理健康的最基本条件。因此，老旧小区改造应坚持卫生性原则、安全性原则、舒适性原则、多样化原则和生态型原则，根除原有不安全、不卫生和不健康的居住环境，综合考虑日照、采光、通风、防灾、配建设施及管理要求，不断提升居住的物理环境和舒适程度，改善居住区的微环境气候和良好的居住生活环境，创造安全、卫生、健康、舒适和优美的居住生活环境。

     （2）加强公共健康安全的基础设施建设
       按照健康性需求和安全性需求，保证维持人们正常生活的供水、供电、供气、电信、采暖、排水、街道房屋管理、垃圾清理等基础设施建设保障，设置有效的灾害应急预警和响应系统，加强安全性和突发事件的应急服务，以及食品卫生监督、疾病预防、污染行业等医疗保健管理。尤其针对老旧小区内老年人口增多现象，在老旧小区更新中，尊重老年人对交往、健身、娱乐等公共活动的强烈参与愿望，为老年人的生活和社会活动提供适宜的居住、交往游憩等空间场所和无障碍环境，加强老年人养老、健身、医疗等服务设施的建设。
     （3）提高旧住宅的健康安全标准与性能
       健康住宅的提供是保障居民健康生活的直接影响因素之一，针对老旧小区住宅设计标准低、居住拥挤、设施破旧等问题，需要按照健康住宅对空气环境、湿热环境、声环境、光环境和水环境等物理环境标准要求，通过对旧住宅的改造设计，有效引入自然通风系统，确保住宅良好通风，防止室内空气污染对人体健康的损害；在室内尽量采用自然采光，防止光污染；注意在安全的饮用水供应、卫生的排污处理、固体废物处理、地表水的排泄、结构的安全性以及个人和家庭内部卫生等方面，提高住宅的健康性能，以能够使人们免受流行病和病毒的感染，保障个人和家庭的安全。
     （4）加强老旧小区的社区自治与管理
       作为城市基层灾害救援的重要单元,社区承担着加速社会发育、降低社会风险,促进经济社会协调发展的重任。同时,作为相对独立的地域性社会群体和社会组织,社区还要承担保护辖区内居民不受公共安全事件影响的责任[5]。老旧小区存在人口老龄化、人口贫困化和居民构成复杂等问题，往往没有专门的公共安全应急管理部门，居民自身的保护意识与能力十分有限，以及老旧小区的公共健康安全保障措施、标准以及法律法规不完善。因此，急需将保障居住环境公共安全与健康的基本要素纳入老旧小区改造的规划之中，积极推进针对老旧小区公共安全健康的改造规划标准制定。与此同时，以老旧小区自身需求为推动力，以小区居民为主要参与者，以公众参与、社区自治和多方合作为基础，充分发挥社区的自组织功能，加强与改进老旧小区的公共健康安全管理机构建设，在老旧小区内部社区组织的协调运作下整合资源，加强社区参与、培育互助与自治精神，增强社区成员凝聚力，提高老旧小区社区自治与管理能力。



全文请见《北京规划建设》2020年第2期

参考文献：
1.万艳华.面向21世纪的人类住区：健康城市及其规划[J]，武汉城市建设学院学报，2000（4）：58
2.【日】浅见泰司编著，高晓路,张文忠,李旭等译.居住环境评价方法与理论[M]，北京：清华大学出版社，2006
3.社区碎片化与社区治理[D].葛天任.北京:清华大学,2014.
4.杜娟,阳建强.欧洲城市规划与公共健康互动的发展演变分析[J].现代城市研究,2006(8):34-39.
5.聂婷.我国城市社区公共安全评价体系研究[D].大连:大连理工大学,2006.